Prethodno iskustvo – uvjet sposobnosti ili kriterij odabira?

Kriterij ekonomski najpovoljnije ponude (ENP) u Hrvatskoj nije u širokoj upotrebi što potvrđuje i statistika. Primjerice, u 2013. godini kriterij ENP-a bio je zastupljen u svega 211 postupaka javne nabave, odnosno 0,96% što je vrijednosno 2,43%. U 2014. godini zabilježen je manji porast pa je tako ENP kriterij bio zastupljen u 214 postupaka, odnosno 1,4%, a vrijednosno 9,1%.

Ipak, može se primijetiti da se naručitelji sve više odlučuju za korištenje ovoga kriterija. Pregledom prakse u zadnje vrijeme može se utvrditi da naručitelji kao jedan od kriterija ENP-a vrlo često koriste prethodno iskustvo ponuditelja u izvršenju istog ili sličnog ugovora kao što je predmet nabave u konkretnom postupku javne nabave. U principu, ponuda ponuditelja koji ima više iskustva, odnosno više ugovora izvršenih u prethodnom razdoblju, dobiva veći broj bodova i u konačnici ima veću šansu za sklapanje ugovora. Također, kriterij koji se često koristi odnosi se na iskustvo i kvalifikacije stručnjaka koje ponuditelj predlaže za izvršenje ugovora.

Sud Europske unije po ovom pitanju postavio je praksu prije nekoliko godina. Najpoznatija presuda Suda na tu temu bila je u grčkom predmetu Lianakis C-532/06 iz 2008. godine.

Ukratko, radilo se o postupku javne nabave za usluge katastra, gradskog planiranja i provedbenih mjera. U pozivu na nadmetanje naručitelj je za odabir ponude odredio kriterij ekonomski najpovoljnije ponude i to prema sljedećem redoslijedu: (1) prethodno iskustvo na projektima provedenima u prethodne tri godine, (2) osoblje i oprema ponuditelja i (3) mogućnost dovršetka projekta u predviđenim rokovima. Taj postupak provodio se 2004. godine prema nacionalnim pravilima usklađenima s Direktivom 92/50 koja je prethodila Direktivi 2004/18.

Sud EU-a presudu je donio na temelju prethodnog pitanja upućenog od strane grčkog žalbenog tijela pred kojim se vodio žalbeni postupak povodom žalbe neuspješnog ponuditelja Lianakisa na odluku o odabiru naručitelja.

U presudi Sud je odredio sljedeće (parafrazirano):

  • Ponuda se odabire na temelju kriterija odabira nakon što su naručitelji provjerili sposobnost ponuditelja kod kojih nisu stečeni razlozi za isključenje.
  • Iako se ocjena sposobnosti ponuditelja i odabir ponude mogu provesti u isto vrijeme, ova dva postupka ipak su odvojena i provode se prema različitim pravilima.
  • Sposobnost ponuditelja provjerava se u skladu s uvjetima financijske te tehničke i stručne sposobnosti.
  • S druge strane, odabir ponude temelji se na kriterijima za odabir ponude, najnižoj cijeni ili ekonomski najpovoljnijoj ponudi.
  • Iako Direktiva ne određuje konačnu listu kriterija koje naručitelj može odabrati te stoga naručiteljima ostavlja slobodu da odaberu kriterije na temelju kojih žele vršiti odabir najpovoljnije ponude, ipak je njihov odabir ograničen na kriterije koji su usmjereni na identificiranje ponude koja je ekonomski najpovoljnija,
  • Stoga, kriteriji odabira koji nisu usmjereni na identificiranje ponude koja je ekonomski najpovoljnija, nego na ocjenu sposobnosti ponuditelja da izvrši ugovor nisu dozvoljeni.
  • U ovom predmetu kriteriji odabira odnose se prvenstveno na iskustvo i kvalifikacije ponuditelja koji se odnose na sposobnost ponuditelja za izvršenje ugovora te stoga ne mogu imati status kriterija za odabir ponude.

Iako je ova presuda prilično jasna u smislu da prethodno iskustvo (reference) ponuditelja ne mogu biti kriterij odabira, ona istovremeno nije pružila odgovor na pitanje može li evaluacija iskustva i kvalifikacija tima (stručnjaka) koje ponuditelj predlaže za izvršenje ugovora biti kriterij odabira iz razloga što to nije bio slučaj u predmetnom postupku. Podsjetimo da su ti faktori određeni u Direktivi kao i u Zakonu o javnoj nabavi kao uvjet stručne sposobnosti (v. npr. članak 72. stavak 5. točke 2. i 5. Zakona).

Dakle, ostalo je nejasno mogu li iskustvo i kvalifikacije stručnjaka biti kriterij odabira ponude. Posebice to može biti važno kod ugovora u kojima predloženi stručnjaci imaju posebnu važnost za izvršenje ugovora kao što su konzultantske usluge, IT inovativni projekti te u principu svi ugovori koji uključuju intelektualne usluge.

Razumljiva je želja i potreba naručitelja da kod takvih ugovora evaluiraju iskustvo i kvalifikacije stručnjaka kao kriterij odabira s obzirom da je oni mogu značajno doprinijeti razini kvalitete izvršenja ugovora. Međutim, prateći sudsku praksu važno je kriterije odrediti na način da postoji izravna veza između kriterija odabira i iskustva koji se koristi za procjenu tog kriterija te mora biti jasno da evaluacija iskustva nije povezana sa sposobnošću ponuditelja.

Pokazalo se u mnogim državama članicama EU-a, pa tako i u Hrvatskoj, da su naručitelji pragmatično pristupili pitanju iskustva stručnjaka. Općenito, naručitelji određuju iskustvo kao kriterij odabira u ugovorima o uslugama složenije prirode.

Za ovaj „problem“ vrlo je važna presuda u kojoj je ranije ove godine Sud EU-a jednoznačno odgovorio i na to pitanje u portugalskom slučaju Ambisig C-601/13.

Ukratko, naručitelj je u pozivu na nadmetanje za sklapanje ugovora o uslugama obrazovanja i savjetovanja s ciljem ostvarenja projekta pod nazivom „Move PME, područje kvalitete, okoliša i sigurnosti i zdravlja na poslu, sigurnost hrane Moyen-Tage – PME“ propisao da će se ugovor sklopiti prema kriteriju ekonomski najpovoljnije ponude, prema sljedećim faktorima:

„A.      Ocjena tima: 40 %

i)      Taj čimbenik određuje se uzimajući u obzir sastav tima, njegovo dokazano iskustvo i analizu akademskog i profesionalnog životopisa članova tima.

B.      Kvaliteta i prednosti ponuđene usluge: 55 %

i)      Opća ocjena predložene strukture, uključujući program rada: 0 do 20 %

ii)      Opis tehničke metode koja će se koristiti i metoda djelovanja: 0 do 15 %

iii)      Opis metoda provjere i kontrole kvalitete posla u okviru različitih područja djelovanja: 0 do 20 %

C.      Ukupna cijena: 5 %

Prednost će se dati ponudi koja dobije najvišu ocjenu.“

Nezadovoljni ponuditelj Ambisig podnio je tužbu prvostupanjskom upravnom sudu te tražio poništenje odluke o odabiru naručitelja. Budući da je sud odbio tužbu u cijelosti, Ambisig je protiv odluke suda podnio žalbu višem upravnom sudu koji je potvrdio presudu prvostupanjskog suda. Nakon toga, Ambisig je protiv presude žalbenog suda podnio žalbu visokom upravnom sudu.

U tim okolnostima visoki upravni sud odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu EU-a prethodno pitanje u kojem je u osnovi pitao može li faktor „sastav, dokazano iskustvo i analiza životopisa tima predloženog za izvršenje ugovora“ biti zakoniti kriteriji za odabir ponude u smislu članka 53. Direktive 2004/18, u postupcima javne nabave koji se odnose na intelektualne usluge obrazovanja i savjetovanja.

Zanimljivo je da je u ovom predmetu Sud zauzeo nešto drugačiji stav nego u predmetu Lianakis. Vjerojatno je bio inspiriran i odredbom članka 67(2)(b) nove Direktive 2014/24 (vidi niže) iako je predmetni postupak bio proveden prema pravilima prethodne Direktive 2004/18.

Riječima Suda u Ambisigu:

25 … sudska praksa uspostavljena u presudi Lianakis i dr. (C 532/06, EU:C:2008:40) odnosi se na tumačenje Direktive Vijeća 92/50/EEZ od 18. lipnja 1992. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim uslugama (SL L 209, str. 1.), koja je ukinuta Direktivom 2004/18, i da ta presuda ne isključuje to da javni naručitelj može, pod određenim uvjetima, odrediti i primijeniti kriterij poput onog iz prethodnog pitanja u fazi dodjele ugovora.

26 Naime, ta se presuda odnosi na sastav i iskustvo ponuditelja općenito, a ne kao u predmetnom slučaju na sastav i iskustvo osoba koje čine određeni tim koji konkretno treba izvršiti ugovor.

27 Kad je riječ o tumačenju članka 53. stavka 1. točke (a) Direktive 2004/18, koje traži sud koji je uputio zahtjev, valja istaknuti da je ta direktiva uvela nove elemente u zakonodavstvo Unije u području javne nabave u odnosu na Direktivu 92/50.

28 Na prvom mjestu, članak 53. stavak 1. točka (a) Direktive 2004/18 propisuje da se „ekonomski najpovoljnija ponuda“ utvrđuje „sa stajališta javnog naručitelja“ i tako dodjeljuje tom javnom naručitelju veći diskrecijski prostor.

29 Na drugom mjestu, uvodna izjava 46. treća rečenica Direktive 2004/18 propisuje da, u slučajevima u kojima ugovor treba dodijeliti ponuditelju koji podnese ekonomski najpovoljniju ponudu, treba odrediti ponudu „koja nudi najbolju vrijednost za novac“, čime se osnažuje važnost kvalitete među kriterijima za dodjelu ugovora.

30 Također valja dodati da kriteriji koje mogu uzeti u obzir javni naručitelji kako bi odredili ekonomski najpovoljniju ponudu nisu taksativno navedeni u članku 53. stavku 1. Direktive 2004/18. Ta odredba, dakle ostavlja javnim naručiteljima izbor kriterija za dodjelu ugovora koje će uzeti u obzir. Međutim, taj izbor može se odnositi samo na kriterije čija je namjena odrediti ekonomski najpovoljniju ponudu (vidjeti, u tom smislu, presudu Lianakis i dr., C‑532/06, EU:C:2008:40, t. 28. i 29. i navedenu sudsku praksu). U tu svrhu, članak 53. stavak 1. točka (a) Direktive 2004/18 izričito nalaže da kriteriji za dodjelu budu povezani s predmetom ugovora (vidjeti presudu Komisija/Nizozemska, C-368/10, EU:C:2012:284, t. 86.).

31 Kvaliteta izvršenja ugovora može u značajnoj mjeri ovisiti o profesionalnoj vrijednosti osoba zaduženih za izvršenje, a koju čine njihovo profesionalno iskustvo i obrazovanje.

32 To je posebice slučaj kada je predmet ugovora intelektualna usluga i odnosi se, kao u predmetnom slučaju, na usluge obrazovanja i savjetovanja.

33 Kada takav ugovor treba izvršiti tim, sposobnosti i iskustvo njegovih članova odlučujući su za ocjenu profesionalne kvalitete tog tima. Ta kvaliteta može biti bitna karakteristika ponude i povezana s predmetom ugovora, u smislu članka 53. stavka 1. točke (a) Direktive 2004/18.

34 Stoga, ta kvaliteta može biti kriterij dodjele u pozivu na nadmetanje ili u dotičnim specifikacijama.

Zanimljivo je spomenuti da i prije nego je ova presuda donesena, nova Direktiva o javnoj nabavi 2004/24 (koja nije bila u primjeni u vrijeme ovoga postupka) u članku 67(2)(b) odredila je da organizacija, kvalifikacije i iskustvo osoblja angažiranog na izvršenju određenog ugovora, ako kvaliteta angažiranog osoblja može značajno utjecati na razinu uspješnosti izvršenja ugovora mogu biti jedan od kriterija najboljeg omjera cijene i kvalitete prema novoj ekonomski najpovoljnijoj ponudi. Inače, jedan od razloga revizije Direktive 2004/18 bio je i da se adresira problem Lianakis presude. Sada se opravdano može postaviti pitanje čini li ova nova presuda Suda u predmetu Ambisig prema kojoj je očigledno bilo dozvoljeno koristiti navedeni kriterij i prema pravilima Direktive 2004/18 prethodno spomenutu odredbu nove Direktive suvišnom?

I konačno, za nacionalnu praksu izuzetno je važna nedavna odluka Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave KLASA: UP/II-034-02/15-01/215 iz lipnja 2015. U ovom predmetu radilo se o žalbi na dokumentaciju za nadmetanje u postupku javne nabave za izradu studijske i projektne dokumentacije za izgradnju vodo-komunalne infrastrukture. Naručitelj je u dokumentaciji za nadmetanje odredio kao kriterij ekonomski najpovoljnije ponude, između ostalog:

  • Kriterij Ia - Popis ugovora o izvršenim uslugama u prethodnih 5 godina – 30 bodova
  • Kriterij Ib - Specifično iskustvo stručnjaka – 40 bodova.

Nakon prilično iscrpnog obrazloženja po pojedinim žalbenim navodima, žalbeno tijelo na str. 9 navodi:

Naručitelj u postupku javne nabave u kojem je odredio kriterije odabira ekonomski najpovoljnije ponude najprije ocjenjuje sposobnost ponuditelja, dakle gospodarskog subjekta da izvrši određeni ugovor, traženi predmet nabave, te ukoliko istog ocijeni sposobnim, ne temelju određenih kriterija dodjeljuje mu ocjene, odnosno bodove, kako bi odabrao ekonomski najpovoljniju ponudu. Stoga je ocjena referenci koje se odnose na apstraktnu sposobnost ponuditelja (kriterij Ia), bilo po broju ili sadržaju istih, ocjena prikladnosti odnosno sposobnosti tog ponuditelja te slijedom navedenog iste ne mogu biti dijelom kriterija ekonomski najpovoljnije ponude te je u tom dijelu žalbeni navod osnovan.

Međutim, stručno osoblje koje određeni gospodarski subjekt predlaže u postupku javne nabave, posebice ukoliko se radi o uslugama koje naručitelj nabavlja, su sredstvo izvršenja tog ugovora, odnosno predmeta nabave, dakle usko vezano uz sam predmet nabave te se ocjenom specifičnog iskustva i stručnosti predloženog osoblja ne ocjenjuje sposobnost ponuditelja nego kvaliteta ponuđenog sredstva za izvršenje ugovora. Naime, u konkretnom postupku stručne kvalifikacije kao i iskustvo ponuđenog osoblja utječe na kvalitetu usluge koju će isti obavljati te primjenom članka 82. Zakona o javnoj nabavi reference kojima se dokazuje iskustvo ponuđenog stručnog osoblja je valjani kriterij ekonomski najpovoljnije ponude kojim se ne ocjenjuje sposobnost određenog gospodarskog subjekta već ponuđena razina kvalitete, odnosno iskustvo i vještina ponuđenog stručnog tima, u izvršavanju predmeta nabave.

Ne znamo je li ova odluka bila inspirirana gore navedenim presudama Suda budući da se žalbeno tijelo nije pozvalo na praksu Suda, ali prema obrazloženju, čini se da jest, barem djelomično. Svakako, ovo je vrlo važna odluka koja bi trebala dokinuti lošu praksu naručitelja u određivanju prethodnog iskustva ponuditelja kao jednog od kriterija ekonomski najpovoljnije ponude.