Posuđivanje iskustva

U svakom postupku javne nabave naručitelji određuju uvjete pravne i poslovne sposobnosti, financijske sposobnosti te tehničke i stručne sposobnosti natjecatelja ili ponuditelja u skladu sa Zakonom o javnoj nabavi.

Zakon u člancima 71. i 72. omogućava gospodarskim subjektima da se, po potrebi za određene ugovore, oslone na financijsku te tehničku i stručnu sposobnost drugih subjekata, bez obzira na pravnu prirodu njihova međusobna odnosa. U tom slučaju gospodarski subjekt mora dokazati naručitelju da će imati na raspolaganju nužne resurse, primjerice, prihvaćanjem obveze drugih subjekata u tu svrhu. Pod istim uvjetima, zajednica ponuditelja može se osloniti na sposobnost članova zajednice ponuditelja ili drugih subjekata.

Spomenute odredbe temelje se na člancima 47. i 48. Direktive 2004/18/EZ. I nova Direktiva 2014/24/EU zadržava ovaj koncept uz određena pojašnjenja i izmjene (vidi niže).

Prije nego što je ovo pitanje kodificirano u direktivama (a posljedično i u hrvatskom zakonu) mogućnost oslanjanja na sposobnost drugih subjekata bilo je tema određenog broja predmeta kojima se bavio Sud Europske Unije (Sud). Prvi takav slučaj bio je u predmetu C-389/92 Ballast Nedam. Potom su uslijedili predmeti C-5/97 Ballast Nedam II, C-176/98 Holst Italia, C–314/01 Siemens, C-95/10 Strong Segurança i C-94/12 Swm Costruzioni.

Ukratko, Sud je u ovim predmetima utvrdio da se gospodarski subjekt koji sam ne ispunjava minimalne uvjete sposobnosti potrebne za sudjelovanje u postupku javne nabave može se osloniti na sposobnost drugih subjekata bez obzira na pravnu prirodu njihova međusobna odnosa. To je moguće ako su ispunjena dva uvjeta:

  1. Naručitelj mora ocijeniti sposobnost gospodarskog subjekta u skladu s uvjetima koje je odredio kako bi bio siguran da će odabrani ponuditelj tijekom izvršenja ugovora zaista imati na raspolaganju resurse na koje se oslanja.
  2. Ponuditelj koji se oslanja na tuđe resurse kako bi dokazao traženu sposobnost mora naručitelju dokazati da stvarno raspolaže resursima tih (drugih) subjekata koji su nužni za izvršenje ugovora.

Naručitelji kao uvjet tehničke i stručne sposobnosti vrlo često određuju prethodno iskustvo ponuditelja u izvršenju istog ili sličnog ugovora kao što je predmet nabave u konkretnom postupku javne nabave. U tom kontekstu posebno je zanimljivo pitanje može li se gospodarski subjekt osloniti na iskustvo drugih subjekata ako sam ne ispunjava minimum uvjeta koje je naručitelj odredio?

Zašto je to zanimljivo? Zato što je iskustvo neodvojivo povezano s osobom (subjektom) koja ga je stekla i ne može biti predmetom komercijalne transakcije na isti način kao što je to npr. tehnička oprema.

Oslanjanje gospodarskog subjekta na iskustvo drugog subjekta kod nas je u praksi tijekom vremena evoluiralo. Sjetimo se starijih odluka Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave npr. Klasa: UP/II-034-02/13-01/473 iz travnja 2013. u kojima žalbeno tijelo ističe da se ponuditelj kod dokazivanja tehničke i stručne sposobnosti može oslanjati na druge gospodarske subjekte u pogledu tehničkih stručnjaka ili odjela, alata ili uređaja, ali ne i u pogledu stečenog iskustva u pružanju usluga. Kasnije, u odluci Klasa: UP/II-034-02/14-01/837 iz rujna 2014. žalbeno tijelo usvaja dijametralno suprotan stav koji se obrazlaže činjenicom ulaska Hrvatske u EU. Žalbeno tijelo je i u kasnijim odlukama zadržalo novi stav.

Potrebno je napomenuti da u oba slučaja relevantne odredbe Zakona o oslanjaju na sposobnost drugih subjekata nisu bile mijenjane.

Naš stav o ovom pitanju je negdje između prvog i drugog stava žalbenog tijela.

Čini se da su i naručitelji i ponuditelji prihvatili formalistički pristup ovom pitanju i to može predstavljati problem. Naime, izgleda da je dovoljno da ponuditelj u ponudi priloži potvrdu o uredno ispunjenom ugovoru drugog subjekta na čije se prethodno iskustvo oslanja te izjavu u kojoj se taj subjekt obvezuje da će svoje resurse staviti na raspolaganje ponuditelju za izvršenje ugovora.

Je li na taj način ponuditelj dokazao naručitelju da za izvršenje ugovora zaista ima na raspolaganju iskustvo drugog subjekta na koje se oslanja? Mi smatramo da ne.

Naručitelji se ne bi smjeli zadovoljiti ovakvim dokazima, odnosno trebali bi barem biti skeptični prema njima. Kako bi utvrdili stvarnu sposobnost ponuditelja, naručitelji bi trebali utvrditi hoće li ponuditelj tijekom izvršenja ugovora zaista imati stvarni pristup iskustvu drugog subjekta na koje se oslanja i na koji način će se realizirati prijenos iskustva sa subjekta na ponuditelja kojemu iskustvo treba za izvršenje ugovora.

Naše je mišljenje da je oslanjanje na iskustvo drugog subjekta moguće samo u slučaju kada taj drugi subjekt sudjeluje u izvršenju konkretnog ugovora. Jedino je na taj način iskustvo koje je naručitelj odredio kao uvjet sposobnosti za izvršenje ugovora zaista i stvarno ponuditelju stavljeno na raspolaganje.

No, vjerojatno postoje slučajevi gdje je moguć i drugačiji pristup. Naravno da to ovisi o pojedinom slučaju, ali pretpostavljamo da ima situacija kod kojih drugi subjekt ne mora nužno direktno sudjelovati u izvršenju ugovora kako bi ponuditelj dokazao da ima na raspolaganju njegovo iskustvo. Drugi načini stavljanja iskustva na raspolaganje mogli bi biti prihvatljivi kao npr. konzultacije, savjeti, prijenos znanja, edukacija i sl. tijekom izvršenja ugovora, ali to uvijek ovisi o specifičnostima konkretnog predmeta nabave. Međutim, i u tim slučajevima naručitelji moraju biti sigurni da je stavljanje iskustva na raspolaganje ponuditelju stvarno. U suprotnom iskustvo postoji samo na papiru i ponuditelj ga neće imati prilikom izvršenja ugovora.

Kao što smo već spomenuli, nova Direktiva o javnoj nabavi donijela je određene promjene u vezi oslanjanja gospodarskog subjekta na sposobnost drugog subjekta. Članak 63. nove Direktive uglavnom ponavlja odredbe iz prethodne direktive, ali unosi i određene izmjene i dopune u vezi ovoga pitanja.

Najvažnija izmjena, iako je to prema našem mišljenju ustvari pojašnjenje sadašnje odredbe, donosi ograničenje kod oslanjanja na uvjete sposobnosti koji su vezani uz obrazovne i stručne kvalifikacije ili na relevantno stručno iskustvo. U tim slučajevima, gospodarski subjekti mogu se osloniti samo na sposobnosti drugih subjekata ako će oni obaviti radove ili pružiti usluge kod kojih se traže te sposobnosti. Ovo je prilično jasno i korisno pojašnjenje koje će sigurno razriješiti mnoge nedoumice u vezi dosadašnje prakse „posuđivanja“ iskustva. Također, ova izmjena (pojašnjenje) podudara se i s našim stavom o oslanjanju na iskustvo drugog subjekta u sadašnjoj primjeni.

Druga važna izmjena donosi obvezu naručitelja da provjeri zadovoljava li subjekt(i) na čiju se sposobnost ponuditelj namjerava osloniti relevantne uvjete sposobnosti te postoje li razlozi za njegovo isključenje (obvezni i ostali) koji su definirani u članku 57. Direktive.

Prvi zahtjev ne znači da taj subjekt mora ispuniti sve uvjete sposobnosti koji su određeni u postupku javne nabave, što bi bilo nelogično, već samo onaj/e koji ponuditelj koristi za oslanjanje. Dakle, ako se ponuditelj oslanja na financijsku sposobnost drugog subjekta, naručitelj mora provjeriti ispunjava li zaista taj drugi subjekt postavljeni uvjet financijske sposobnosti u cijelosti odnosno u onom dijelu u kojem se ponuditelj na njega oslanja.

Ako se utvrdi da subjekt ne ispunjava relevantne uvjete sposobnosti na koje se ponuditelj oslanja ili ako postoje obvezni razlozi za njegovo isključenje, naručitelj neće odbiti ponudu odnosno isključiti ponuditelja, već mora tražiti ponuditelja da zamijeni subjekta na kojeg se oslanja. U slučaju kada postoje ostali razlozi za isključenje na strani subjekta, isto se primjenjuje samo ako naručitelj zatraži zamjenu subjekta što mu je dano kao mogućnost, ali nije na to obvezan. Međutim, države članice mogu zahtijevati od naručitelja da od ponuditelja traži zamjenu i u slučaju postojanja ostalih razloga za isključenje kod subjekta na čiju se sposobnost oslanja.   

Za kraj potrebno je napomenuti da je način dokazivanja sposobnosti kao i nepostojanja razloga isključenja značajnije izmijenjen novom Direktivom uvođenjem Europske jedinstvene dokumentacije o nabavi (ESPD) čija je namjera olakšati sudjelovanje gospodarskim subjektima sudjelovanje u postupcima javne nabave i ukloniti nepotrebne birokratske barijere. O ESPD-u više u jednom od idućih blogova.